1985年实施《中华人民共和国森林法》，在保护、培育和合理利用森林资源方面发挥了巨大的作用。此后，于1998、2009年进行了两次修改，2013年还列入全国人大常委会立法规划。不过，在2016年9月原国家林业局公布《中华人民共和国森林法（2016年修改征求意见稿）》后，修法工作便没有再取得实质的进展。

       直到今年6月25日，十三届全国人大常委会第十一次会议对森林法修订草案进行了首次审议。近日，十三届全国人大常委会十四次会议对森林法修订草案进行了二审。目前，森林法修订草案二次审议稿（下称草案二审稿）进入征求意见环节。

       对此，本社记者分别采访了中国政法大学教授曹明德和北京林业大学副教授杨朝霞，分析了森林法修订中存在的一些问题，并给出了建议。

       在曹明德看来，森林法修改之所以不易，除了因为国家立法任务重，一部法律的修改需要经过较长的时间之外，更多的原因在于其涉及众多的利益主体以及与其他领域法律的交叉问题，需要更多时间进行协调沟通。

     “从法律主体层面来讲，森林法涉及国家多个主管部门和各级地方政府，以及森林、林地、林木的所有权人和使用权人等，如何界定各主体的权力、义务、职责和权利是修改该法的一大难题。”曹明德说。  

       不仅如此，森林法的修改也涉及众多法律领域，会和其他法律（包括将要制定或修改的法律）有很多交叉。据曹明德介绍，“国家正在考虑制定国家公园法、自然保护地法、湿地法等法律，国家公园、自然保护区、湿地、风景名胜区、自然遗产、文化遗产都会涉及森林保护。因此，这也是修改森林法之所以相对较为困难的一个重要原因。”

       曹明德认为，修订森林法应当以生态整体主义为指导思想。“森林作为生态系统的一个重要组成部分，是生态服务功能的重要提供者，我们应当把森林作为整个地球生态系统中的一个重要组成部分来看待，并以此作为修改法律的出发点。”曹明德说，森林法不仅仅要考虑森林的生态价值、科学价值、经济价值和社会价值，还要考虑它在生物多样性保护、环境污染防治和气候变化等方面的重要性。

       关于草案二审稿，曹明德表示，尽管从总体来讲，吸收了很多实践中的积极因素，进步很大，但是作为自然资源领域的一部重要法律草案，二审稿条文太少，内容不够具体详尽，可实施性不强，仍需要从应对气候变化、增加森林碳汇、保护生物多样性、提升生态系统的生态服务功能等方面提供具有可实施性的法律条文。

       曹明德认为，整部法律草案没有跳出行政管理法的框框，草案通篇强调的是行政机关的管理和法律的赋权，行政机关的责任和义务却不够明确具体。“草案起草者应当站在国家立法者的高度，来思考和修改这部法律，以生态文明思想为指引修改我国的森林法，以法治的方式更有效地保护和合理利用森林资源，造福社会和子孙。”

       关于监督检查部分，曹明德认为草案中关于信息披露、公众参与、公益诉讼的内容明显不够。“目前，多数国家在生态立法上均设计了政府信息公开和公众参与机制，意在充分调动公众和社会组织参与生态立法、执法、司法和守法的积极性，来监督行政机关和生态环境违法者。因此，建议在监督检查部分之前增加政府信息公开和公众参与的条款。”曹明德建议。在公益诉讼方面，他建议参照我国《土壤污染防治法》的相关条款，鼓励社会组织和法定机关参与公益诉讼，加大社会监督力度。

      “现在国家提倡开门立法、公开立法，因此立法过程中应当主动吸收社会各方的建议，充分听取各个利益相关方的意见，因此，修改法律时多留一些时间获取公众意见，尽可能把这部法律修改得完善一些。”曹明德补充说。

       杨朝霞认为，之所以森林法的修订这么困难，究其原因，除了历史遗留问题复杂、利益关系错综复杂等客观原因之外，更主要更根本的原因是理论基础薄弱和实践了解不足，致使许多重大问题至今依然没有达成共识。

     “草案二审稿对国有森林资源所有权的行使、森林生态补偿、森林资源损害赔偿诉讼等方面做出了较大修改，但总体说来，并未取得根本性的进展或重大的进步。”看过草案二审稿后，杨朝霞如是评价。

       草案二审稿中新增加了“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地荒造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;合同另有约定的从其约定”等内容。杨朝霞认为，这些新增条款可以说是二审稿的一大亮点。

       他认为，当前最紧迫的任务是以生态文明观作为修改森林法的指导思想和理论依据。他解释道，生态文明观是一个由生态文明历史观、生态文明伦理观、生态文明福祉观、生态文明发展观、生态文明建设观、生态文明法治观和生态文明全球观等思想和观念所组成的庞大理论体系。生态文明观的第一要义是发展，精髓是绿色发展；基本立场是以人为本、以人民为中心；直接目标是环境良好、资源永续和生态健康，终极目标是实现生产发达、生活美好和生态平衡之“三生”共赢的高质量发展；核心任务是维护“社会-经济-自然”复合生态系统中生态产品和生态服务的供需平衡；建设生态文明的主要方法是空间利用格局的有序化、经济社会发展的生态化、良好生态环境的资本化、生态环境保护的经济化和生态文明治理的社会化；重要法宝是法治，包括完备的生态文明党规国法体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系等。

     “根据生态文明观的基本观点，说到底，森林法是以妥善解决生产、生活、生态的关系为终极目标和立法初衷的。”杨朝霞告诉记者，森林法中的“生产”是指要提高林业生产力，国家要从林业中得到GDP的贡献。“生活”主要是指民众的生活，除了要通过林权制度改革，让林农得到实惠，实现生活富裕之外，还要改进森林景观，提升民众的生活质量。“生态”是指森林的生态功能，重点是要搞好森林生态保护和建设，提供丰富的森林生态产品和优质的森林生态服务，维护森林生态平衡。

       因此，杨朝霞认为，森林法的修改，重点是要解决好林业生产、林农生活和森林生态的关系，以实现林业生产发达、林农生活美满和森林生态良好之“三林”共赢的高质量发展。

       对于森林资源国家所有权的落实问题，杨朝霞认为直接授权给国家森林资源主管部门（国家林草局）比授权给国务院自然资源部门（自然资源部）再委托给国家森林资源主管部门更为合适。除此之外，还可直接授权省级人民政府作为森林资源国家所有权的行使主体。国家森林资源主管部门和省级人民政府还可以委托有关机构代理行使森林资源国家所有权。

       至于森林保护公益诉讼的制度设计，杨朝霞认为，一审稿和二审稿最大的问题是不仅没有把“森林自然资源”和“森林生态环境”区分开来，也没有认识和处理好国有森林资源损害赔偿诉讼（由国有森林资源资产管理主体提起）、森林生态环境损害赔偿诉讼（由森林生态环境监管主体提起）、森林环境公益诉讼（由社会组织提起）和森林检察公益诉讼的关系。

      “国家所有的森林资源受损的，可由国家林业主管部门或者有关省级人民政府代表国家提起国有森林资源损害赔偿诉讼（属于自然资源公益诉讼）。不过，对破坏森林生态环境却没有毁坏森林自然资源（如破坏森林中的饮用水源地）的行为，森林生态环境监管部门穷尽行政手段仍不能救济森林公共利益的，可基于责令修复森林生态环境的行政命令，在修复费用的赔偿问题上与致害方进行磋商；无法磋商或者磋商不成的，有权提起森林生态环境损害赔偿诉讼。此外，环保组织也可根据环境保护法第58条的规定，提起环境公益诉讼。”杨朝霞说，集体所有的森林资源受损的，国家林业主管部门和省级人民政府均无权起诉，不过，生态环境受损的（如毁坏野生动物栖息地、破坏饮用水源地等），有关社会组织有权提起环境公益诉讼。当然，无论是对于国有森林资源的毁损、盗窃，还是国有或者集体所有森林资源中森林生态环境的破坏，检察机关均有权提起检察公益诉讼。