摘要: 草原自然公园是重要的自然保护地类型, 是我国建立国家公园体制、 完善以国家公园为主体的自然保护地体系的重要组成部分。本文阐述了我国草原资源的基本概况, 梳理了草原类自然保护地建设情况和草原资源保护存在的问题,对中国草原自然公园建设的必要性进行了系统分析, 为加快我国草原自然公园建设进程, 构建完善的草原类自然保护地体系提供参考。

前言

草原自然公园是指具有较为典型的草原生态系统特征, 有较高的生态保护和合理利用示范价值, 以生态保护和草原科学利用示范为主要目的, 兼具生态旅游、科研监测、宣教展示功能的特定区域。

1、我国草原资源概况及保护建设存在的问题

1.1 资源概况

中国草原面积3.93 亿hm², 约占全球草原面积12%, 位居世界各国前列。从地理分布上来看, 中国北方草原面积最大, 占全国草原总面积的41%, 青藏高原草原占38%, 南方草原占21% 。其中, 中国传统牧区草原以集中连片的天然草原为主, 主要分布在西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃等6 省(区) ,这六大牧区省份草原面积共2.93 亿hm² , 约占全国草原面积的3/4。中国南方地区草原以草山、草坡为主, 大多分布在山地和丘陵, 面积约0.67 亿hm²。中国草原生物多样性丰富。草原上分布植物有1.5 万余种, 其中包括200 余种我国特有的饲用植物, 药用植物6000 多种, 如甘草、麻黄草、冬虫夏草等; 草原上生活的野生动物有2000多种, 有野骆驼、野牦牛、藏羚羊等国家一级保护动物40 多种。

1.2草原类自然保护地建设情况

1979 年, 农业部、中国科学院等8 个部委联合发出“关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知”, 开启了我国草原类自然保护区建设事业新篇章。1982 年, 我国在宁夏固原县云雾山成立了第一个草原类自然保护区, 即宁夏云雾山草原自然保护区, 面积约4000hm²。截至2018 年底, 我国在河北、山西、内蒙古等7 个省(区) 共建立各级草原草甸类自然保护区41 个 , 其中, 国家级4 个, 省级12 个, 市级3 个, 县级22 个, 保护面积累计165.17 万hm²。全国农业系统建立并管理的省级以上草原自然保护区有9个, 保护草原面积约24 万hm²。草原草甸类国家级自然保护区2 个, 保护草原面积约1.46 万hm²。总体来看, 我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设过程中, 直接以草原或草甸冠名的自然保护地仅有自然保护区1 种, 无国家公园和自然公园。草原类自然保护地建设缓慢, 与森林、湿地、地质等类型自然保护地相比, 数量明显偏少。

1.3草原保护存在的问题

1.3.1 草原资源家底不清由于历史沿革, 以及之前国土、农业、林业等部门调查标准不一致等原因, 草原与林地、 湿地、“三化”土地等其他地类普遍存在交叉重叠的现象, 而且多数省区自80 年代后就没有开展全国草原资源普查, 随着近年来草原开发利用强度增大, 草原资源的类型、分布、面积等也发生了较大的变化。截至目前, 自然资源部尚未官方公布我国最新的草原资源数据。1.3.2 草原功能定位不当长期以来, 草原均被视为重要的生产资料, 其功能定位偏向于生产利用方向, 生态保护工作重视不够。加之大家对自然保护地的重要性认识不足,致使草原类自然保护地建设数量较少, 而且大部分都是地方一级的保护区, 草原保护面积较小, 长期超载过牧、滥垦、乱占草原现象突出。1.3.3 有关政策条例不利于自然保护地的申报《 中华人民共和国自然保护区条例》禁止在自然保护区内进行砍伐、 放牧等活动。 由于条例中有禁止放牧的条款, 地方政府担心建立草原类自然保护地后会影响农牧民生计, 土地权属的问题上相关利益群体还会产生纠纷, 所以建立保护地的积极性不高。1.3.4 投资力度不够天然草原保护的投入较少, 导致草原类自然保护地建设速度较慢, 草原保护基础设施及监理人员严重不足, 与经济高速发展形成明显反差。

2 、草原自然公园建设的必要性

2.1 是推进国家生态文明建设, 实现中华民族伟大复兴的需要

草原作为一种重要生态资源, 对其保护与建设是生态系统健康发展的基础, 也是国家生态文明建设的重要抓手。监测表明, 北方各类型草原都出现了大面积的退化, 而且退化速率正在加快。这对国家生态安全构成了日益严重的威胁。因此, 加快草原自然公园建设, 构建更为系统的草原类自然保护地体系, 促进草原资源保护, 是推进国家生态文明建设, 实现中华民族伟大复兴的需要。

2.2是筑牢祖国生态安全屏障, 维护国家生态安全的需要

草原在我国生态主体功能区“两屏三带”中占据着重要的生态区位, 是国家重要的生态屏障。在从青藏高原往北, 沿祁连山、贺兰山、 阴山至大兴安岭的万里风沙线上, 草原和森林是阻止荒漠蔓延的天然屏障。因此, 通过全面加强草原自然公园建设, 进一步改善草原生态状况, 不断增强草原生态功能, 是筑牢祖国生态安全屏障, 维护国家生态安全的需要。

2.3是加强边疆民族团结, 促进社会稳定和经济发展的需要

我国草原呈“四区”叠加特点, 既是生态屏障区和偏远边疆区, 也是少数民族聚居区和贫困人口集中分布区。目前, 这些地区经济社会发展相对落后, 牧民人均可支配收入不到全国农民人均水平的70%。草原自然公园是一种集生态保护、适度放牧、生态旅游为一体的自然保护地, 在生态扶贫、为人民大众提供更多生态和旅游文化产品等方面,发挥着独特的作用。通过草原自然公园的建设, 带动当地旅游业发展, 让绿水青山更好地转化为金山银山, 努力实现生态美与百姓富, 是加强边疆民族团结, 促进社会稳定和经济发展的需要。

2.4是保护、传承和弘扬草原文化, 开展生态旅游的需要

草原文化是中华优秀传统文化的重要组成部分, 它以草原自然生态为基础, 崇尚敬畏自然、尊重自然、顺应自然, 追求人与自然和谐共生。草原是草原文化孕育、传承和发展的沃土, 如果草原遭受破坏甚至消失, 就会动摇甚至丧失草原文化的根基。草原自然公园是公众了解自然、认识草原, 传播草原优秀传统文化最直接的平台之一, 对传承和弘扬草原文化起到重要的作用。此外, 草原自然公园还具有独特的自然景观, 丰富的动植物资源, 清新的空气等, 可开展生态旅游, 为人们提供游憩、度假、康养、自然教育、文化娱乐等活动的场所, 能满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。

2.5是保护生物多样性, 完善我国自然保护地体系的需要

我国草原上分布有野生植物1.5 万种, 植物种类占世界植物总数的10% 以上, 有雪莲等珍稀濒危植物数百种, 还分布着2000 多种野生动物。由于人们对草原生态系统重要性的认识不足, 盲目开垦、破坏草原、乱占草原, 使草原面积减少、生态功能下降, 生物多样性受到威胁。建设草原自然公园, 采取科学合理 的生态保护和修复, 对草原上生物的栖息环境保护和生物多样性保护意义重大。此外, 在全国已建成的1.18 万个自然保护地中, 草原类自然保护地数量不足100 个。与森林、湿地等其它类型自然保护地相比, 现有草原类自然保护地总体上数量少, 面积小, 而且全国至今没有1 个以草原冠名的国家公园或自然公园, 这与草原作为我国面积最大陆地生态系统的重要地位极不相称。因此, 建立草原自然公园既是完善草原类自然保护地体系的需要, 也是完善我国自然保护地体系的需要。

2.6 是保护草原优质生态空间, 提升生态系统服务水平的需要

草原是重要的绿色水库、生物基因库、碳库, 具有防风固沙、涵养水源、固碳释氧、调节气候、维护生物多样性等多种重要生态功能。我国草地碳储量约占全球草地碳储量的8%。近年来, 城镇化建设、超载过牧、开垦、开矿、修建水利设施等活动, 严重挤占了草原生态空间, 生态资源保护压力较大。通过建设草原自然公园, 将草原纳入生态红线进行保护, 有助于保护草原优质生态空间, 提升草原生态系统服务水平, 维持区域生态平衡。

3、政策建议

     3.1 《草原法》对草原的保护是宏观面上的保护, 没有对具体草原类型进行分层次保护。虽然《草原法》规定了基本草原, 但基本草原的概念太过宽泛, 且目前还没有比较具体的保护制度与措施。在目前这种状况下, 将一些生态区位重要、生物多样性丰富、保护价值高、自然景观独特的草原建设成为草原自然公园, 纳入生态红线保护和管理非常重要。
    

 3.2 目前, 各类自然保护地正处于整合优化的重要时期, 可以将那些最重要和最敏感的自然生态系统需要纳入国家公园和自然保护区进行严格保护,同时把一些生态空间和保护空缺用自然公园的保护形式来补充。建立草原自然公园, 能填补空白, 补齐短板, 完善自然保护地体系。
      

3.3 当前, 在以国家公园为主体的自然保护地体系中, 草原自然公园长期缺位。因此, 在加强草原保护的前提下, 加快推进草原自然公园建设, 并开展适度的草原旅游, 对挖掘草原资源与民族民俗文化潜力, 深入实践绿水青山就是金山银山理念, 助力牧区脱贫攻坚、实现乡村振兴, 为人民群众提供更多优质生态产品意义重大。

3.4 草原自然公园是开展草原旅游的重要抓手, 是基于生态保护的一种可持续的草地管理和资源利用方式, 允许开展放牧、旅游等生态友好型的多功能可持续利用活动, 是目前解决草地开发与保护问题的行之有效的途径之一。在具有典型性和代表性草原生态系统, 或者生态区位重要、生物多样性丰富, 或者生物物种独特, 自然景观优美或者具有较高历史文化价值和自然教育价值的区域, 只要土地使用权权属无争议, 与其他自然保护地不重叠, 相关利益群体有意愿, 交通方便, 有潜在客源, 就可以开展可行性论证, 规划建立草原自然公园。

3.5 草原自然公园纳入生态红线范围管理, 属于国家自然保护地体系中的一般控制区, 可以在生态红线管理办法的约束下, 非损伤性地可持续利用草原自然资源。允许开展适度放牧等草原生产活动, 开展生态旅游、草原文化、体育体验活动, 建设必要的保护、修复、科研、解说、游览、休憩、安全、环卫、管护和旅游接待服务设施。但是, 由于草原自然公园属于自然保护地, 地方上理解难免有偏差。因此, 建议林草主管部门多到地方开展调研、指导、推动和宣传等方面工作, 消除地方疑虑, 增强地方草原自然公园建设积极性, 把此项利国利民的大事做好。

//本文作者//

赵金龙，刘永杰，唐芳林，韩丰泽

//通讯单位//

国家林业和草原局昆明勘察设计院；

国家林业和草原局